Организация экономического сотрудничества и развития (OECD) оценивает расходы на государственные закупки на уровне 13-16% от ВНП европейских государств.

Согласитесь, сумма солидная. Поэтому общество внимательно присматривается к отчетам об экономии бюджетных средств и требует повышения эффективности и прозрачности расходов.

К сожалению, определенный ажиотаж вокруг этих вопросов поощряет некоторых специалистов отрасли государственных закупок активно выходить в публичную плоскость, обнародуя свои достижения по "уменьшению" расходов. Но всякую ли экономию целесообразно считать "победой"? А главное: на что нужно обращать внимание, когда перед вашими глазами отчет государственного служащего по экономии?

Сергей Довгаленко

Отчет по экономии – подводные камни и проверка соответствия

Первое, на что я предлагаю обращать внимание при исследовании соответствия отчетов по экономии – это были ли показатели экономии рассчитаны на основе сравнения ожидаемой (бюджетной) стоимости с конечной ценой договора. Возможность необоснованного расчета ожидаемой стоимости хорошо известна специалистам государственных закупок и соответствующим контролирующим органам. Путем нехитрых манипуляций с бюджетом закупки –можно "сэкономить" десятки процентов, при этом фактически покупая по цене гораздо выше рыночной.

Второе – это факт привлечения финансового контроля до согласования расчетов экономии. В некоторых учреждениях функция закупок контролирует полный цикл отчетности по экономии, начиная с определения целевых показателей и заканчивая отчетностью результатов с последующей мотивацией причастных. По меньшей мере, надо обеспечить элементарное распределение контроля между закупками, финансовым блоком и (или) внутренним аудитом.

Третий момент, который поможет нам понять соответствие отчета, – это существование методов и инструментов контроля фактической реализации плановых показателей экономии на уровне отдельных заказов или счетов на оплату. Обычно экономия декларируется на базе запланированных объемов договора. Фактическая экономия на основе отдельных заказов в течение всего срока действия договора требует технически сложного и ресурсоемких мониторинга, для которого должны существовать соответствующие процессы, инструменты и ресурсы.

Далее следует ответить на вопрос: "Существуют ли эффективные способы контроля изменения цены и объема договора?" Специалистам сферы государственных закупок хорошо известно, как искаженные практики управления договорами могут привести к искусственному повышению цены, изменению объемов поставок или существенных условий, тем самым нивелируя запланированные результаты экономии.

Пятым пунктом, я бы выделил, необходимость анализа соотношения цены и качества отдельных закупок. Ответственный представитель заказчика должен подписать документы, удостоверяющие качество, своевременность и соответствие бюджета закупки. Чтобы это не было простой формальностью, должна существовать сложная система контроля качества и выполнения договорных обязательств поставщика.

И последний (но не по важности) пункт, на который следует обращать внимание, просматривая отчет по экономии – это "будущее" задекларированной экономии. Сэкономленные средства, которые не отразились в соответствующем уменьшении бюджета заказчика, не имеют никакого положительного влияния на финансовую отчетность компании. Вполне вероятно, что эти средства были потрачены на что-то другое, то есть "освоены".

Такие вопросы определяют комплекс лучших практик корпоративного управления экономией. При отсутствии таковых, любой сознательный гражданин может назвать глашатаев "победы" популистами.

Примеров, когда ожидаемая стоимость была намного выше рыночной довольно много. Конечно, завышение цены не являются прямым доказательством того, что в соглашении имеется коррупционная составляющая, однако такие ситуации закономерно наносят серьезный репутационный ущерб государственным закупщикам, ведь неумелое распоряжение деньгами налогоплательщиков – самый большой "грех" в этой сфере.

Хватает и случаев аномально низкой цены (АНЦ). Например, их можно увидеть в отчете, который подготовила команда программы инновационных проектов Трансперенси Интернешнл Украина в рамках проекта USAID / UK aid "Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах / TAPAS". В своих обоснованиях АНЦ упомянутые компании преимущественно отмечали, что определенные медицинские товары освобождены от уплаты НДС и ввозной пошлины на период карантина и др.

Многие источники согласны с тем, что ценовое предложение, похожее на АНЦ, на самом деле может быть обусловлено не только злым умыслом участника, но и рядом других причин.

Среди возможных причин АНЦ в отчете указывают:

  • участник торгов может иметь насущную необходимость заключить договор, даже если это может привести к финансовым потерям;
  • участнику может не хватать опыта;
  • могла случиться ошибка в расчетах затрат и прибыли;
  • АНЦ могли использовать как способ вытеснения конкурента с рынка;
  • участник пытается выйти на новый рынок (указано, что такая ситуация более типична для закупок товаров и консультационных услуг) и др.

Несмотря на разнообразие причин возникновения АНЦ, основной целью заказчика должен стать фокус на вопросе: "Действительно ли у участника есть возможность надлежащим образом выполнить договор по заявленной цене?". И это главное.

Пример официального отчета об экономии в государственных закупках

Давайте попробуем применить предложенный критический подход к следующему официальному коммюнике. "MTender – электронная система государственных закупок, которая была введена при поддержке ЕБРР и Европейского Союза, помогла Молдове сэкономить € 25 миллионов, начиная с 2018 года. Показатели экономии были рассчитаны на основании сравнения бюджетной стоимости закупки и конечной стоимости договора, который был заключен через MTender", – читаем на официальном сайте EBRD. Задекларированная экономия является значительной для небольшого бюджета Молдовы. Однако, нет никакого анализа по:

  • сравнению показателей до и после внедрения MТender (разве что к 2018 вообще не было никакой экономии),
  • сокращению цикла проведения тендеров благодаря автоматизации процессов,
  • операционной экономии благодаря "zero-paper" ("безбумажной") технологии,
  • улучшению показателей конкуренции (среднего количества участников на один тендер), что означает создание более конкурентной среды в целом,
  • улучшению уровня удовлетворения поставщиков, и другое.

Отчет Государственной аудиторской службы Украины (ГАСУ) подтверждает наличие вопросов к методике расчета экономии только на основе ожидаемой стоимости. Этот отчет был издан после 5 лет полноценной работы одной из лучших в мире электронных платформ государственных закупок Prozorro, которая обеспечила первое место Украине в рейтинге прозрачности 2020 (Transparent Public Procurement Rating.)

Итак, среди приоритетов ГАСУ на 2021 год есть "инициировать ряд предложений нормативно-правового характера по усовершенствованию системы публичных закупок", которые унормируют:

  • механизм введения в электронной системе закупок прозрачного определения ожидаемой стоимости;
  • понятие "необоснованно завышенная ожидаемая стоимость" и механизм предупреждения ценовых манипуляций в сфере закупок".

Понимая эту проблематику, можно ли продолжать доверять расчетам экономии на основе бюджетной (ожидаемой) стоимости, которыми регулярно пользуются должностные лица? Вопрос остается открытым.

Еще одним важным фактором является государственная стратегия по управлению затратами, которая определяет процесс преобразования бюджетных средств на социальную ценность путем:

Производительность и эффективность государственных закупок

Производительность (Efficiency) базируется на сравнении входных параметров (ожидаемой стоимости, операционных расходов на обеспечение закупочных процессов, стратегии закупки) и конечных результатов (окончательных условий договора, соответствия требованиям законодательства и системы корпоративного контроля, обеспечением потребностей государственного учреждения-заказчика). Из всего перечисленного, некоторые коллеги выбирают только ожидаемую стоимость и фактическую цену договора, что является существенным упрощением.

Эффективность (Effectiveness) закупок сравнивает государственные приоритеты и стратегию управления затратами с результатом в виде соблюдения целей, которые стоят перед системой государственных услуг. К сожалению, очень часто государственная стратегия формируется вокруг парадигмы "надо меньше тратить" и поощряет культуру самого дешевого предложения. Она не углубляется в такие детали, как целесообразность и эффективность расходов и социальная ценность, которую получают граждане.

Сегодня одним из действенных способов обеспечения прозрачности, производительности и эффективности является аутсорсинг отдельных категорий закупок. Примером такого на государственном уровне является Государственные Закупочные Организации (ДЗО) – Медицинские Закупки и Профессиональные Закупки. На опыте ДЗО можно увидеть, как передача части закупочных задач и функций внешним партнерам повышает эффективность функции закупок и обеспечивает компании общую экономию до 20% (а иногда и более 50%), в зависимости от категории.

Более подробно о возможностях и преимуществах аутсорсинга закупок мы поговорим 15 апреля 2021 во время бесплатного онлайн-вебинара "Аутсорсинг закупок: в чем его ценность для бизнеса?", который организует Procurement Central (Великобритания) и компания IPSM (Украина).

Вывод

Для более взвешенного восприятия победных отчетов об экономии, сознательный гражданин может оценивать закупки по их комплексной эффективности. Для этого достаточно начать взвешивать государственные учреждения по уровню услуг, предоставляемых ими за счет наших налогов. Вполне вероятно, что тогда пресс-релизы о чудесах экономии уже не будут такими увлекательными, как раньше.

Хотите первыми получать важную и полезную информацию о ДЕНЬГАХ и БИЗНЕСЕ? Подписывайтесь на наши аккаунты в мессенджерах и соцсетях: Telegram, Twitter, YouTube, Facebook, Instagram.

Теги: государственные закупки госзакупки тендеры и госзакупки система госзакупок прозрачность госзакупок электронные госзакупки
Просмотров: 140